1.《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》2004年12月20日修正版
《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》（信息產(chǎn)業(yè)部第30號令）自2004年12月20日起施行。
作為中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理的部門法規(guī)，它就是目前中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理的“基本法”。在這部5年前施行的部門法規(guī)中，它由總則、域名管理、域
名注冊、域名爭議、罰則、附則共六章組成。其中：
第二條在中華人民共和國境內(nèi)從事域名注冊服務(wù)及相關(guān)活動，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法。
第三條定義了“域名”、“中文域名”、“域名根服務(wù)器”、“域名根服務(wù)器運(yùn)行機(jī)構(gòu)”、“頂級域名”以及本文有關(guān)兩個(gè)機(jī)構(gòu)：域名注冊管理機(jī)構(gòu)和域名注冊服務(wù)機(jī)構(gòu)。
2.相關(guān)條款的責(zé)任界定
2004年《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》中，有3條是界定域名相關(guān)機(jī)構(gòu)責(zé)任的：
●域名注冊管理機(jī)構(gòu)：是指承擔(dān)頂級域名系統(tǒng)的運(yùn)行、維護(hù)和管理工作的機(jī)構(gòu)（目前有兩個(gè)中心：CNNIC和CONAC）。
●域名注冊服務(wù)機(jī)構(gòu)：是指受理域名注冊申請，直接完成域名在國內(nèi)頂級域名數(shù)據(jù)庫中注冊、直接或間接完成域名在國外頂級域名數(shù)據(jù)庫中注冊的機(jī)構(gòu)（即“注冊商”）。
●原信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名的管理工作，主要職責(zé)是：（一）制定互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理的規(guī)章及政策；（二）制定國家（或地區(qū)）頂級域名CN和中文域名體系；（三）管理在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)置并運(yùn)行域名根服務(wù)器（含鏡像服務(wù)器）的域名根服務(wù)器運(yùn)行機(jī)構(gòu)；（四）管理在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的域名注冊管理機(jī)構(gòu)和域名注冊服務(wù)機(jī)構(gòu)；（五）監(jiān)督管理域名注冊活動；（六）負(fù)責(zé)與域名有關(guān)的國際協(xié)調(diào)。
3.工信部電管局角色缺陷
從工業(yè)和信息化部網(wǎng)站查出原信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名的管理工作是劃歸電信管理局負(fù)責(zé)。
我們來參考一下全球互聯(lián)網(wǎng)域名、地址資源的管理機(jī)構(gòu)ICANN的職能：ICANN成立于1998年，是由來自全球范圍的合作伙伴參與的非營利性機(jī)構(gòu)，致力于保持互聯(lián)網(wǎng)的安全性、穩(wěn)定性和互操作性，該機(jī)構(gòu)促進(jìn)競爭并制定互聯(lián)網(wǎng)唯一標(biāo)識符的相關(guān)政策。I－CANN不會控制互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容，它無法阻止垃圾郵件，也不處理與互聯(lián)網(wǎng)訪問相關(guān)的事宜。不過，通過在互聯(lián)網(wǎng)命名系統(tǒng)中進(jìn)行協(xié)調(diào)，ICANN對互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和進(jìn)步產(chǎn)生了實(shí)實(shí)在在的重大影響。
因此，我們也可以看到ICANN聲明自己不負(fù)責(zé)什么，接著，再看一下ICANN近兩年來的兩個(gè)公告：
●在2008年10月3日，ICANN給北京新網(wǎng)互聯(lián)等兩家公司發(fā)出違約通知書，要求他們“限期15天解決域名數(shù)據(jù)庫（Whois）調(diào)查工作”。這兩家注冊商違反了ICANN注冊商認(rèn)證協(xié)議RAA中的第3.7.8款，這個(gè)條款要求注冊商“……接到任何人有關(guān)已注冊的域名的聯(lián)系信息不準(zhǔn)確的通知后，相應(yīng)的域名注冊商要對投訴的不準(zhǔn)確問題采取合理的步驟進(jìn)行調(diào)查。如果注冊商掌握了被投訴域名信息不正確后，注冊商應(yīng)該采取合理的措施進(jìn)行修正。”如果北京新網(wǎng)互聯(lián)等兩家公司無法修正上述通知中違反合同條款行為，可能采取包括終止合同的措施。
●2009年11月25日，三家注冊商失去了ICANN的認(rèn)證資格，ICANN公告說終止了與三家認(rèn)證注冊商的協(xié)議。
ICANN的CEO兼總裁在《2009年——域名界歷史性的一年》一文中回顧2009年工作中兩項(xiàng)有關(guān)本文主題：
●2009年5月份ICANN董事會批準(zhǔn)經(jīng)修訂的注冊商資格協(xié)議（RAA），新協(xié)議增加了很多新的條款。
●加強(qiáng)了注冊商合同履約監(jiān)督工作。一年來處罰、解約的注冊商數(shù)量是近年最多的，解約原因包括：違反Whois規(guī)范，數(shù)據(jù)代管違規(guī)，未支付ICANN費(fèi)用，企業(yè)破產(chǎn)和“統(tǒng)一域名爭議解決政策（UDRP）”違規(guī)等。
從ICANN的角色定位及近兩年來它修訂的注冊商資格協(xié)議（RAA）、處罰、解約的注冊商例子，再看一下《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》中實(shí)施“在中華人民共和國境內(nèi)從事域名注冊服務(wù)及相關(guān)活動，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法”的執(zhí)法（規(guī)）機(jī)構(gòu)自2002年《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》（第一版）頒布以來的首份罰單，是2009年3月13日執(zhí)罰的《工信電管罰字第1》。那么是不是《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》界定的處罰事項(xiàng)，從2002年以來注冊商就從來沒有發(fā)生（或者沒有人向工信部電管局舉報(bào)過）呢？事實(shí)并不是如此。而且，筆者在2009年12月16日參加工信部在北京召開專項(xiàng)行動工作會議上，向王安平處長詢問“為何工信部電管局不學(xué)習(xí)ICANN，直接把注冊商除名”這個(gè)問題時(shí)，他說，《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》沒有寫上這個(gè)權(quán)限。因此，《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》中工信部負(fù)責(zé)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名的管理工作的“監(jiān)督管理”主要職責(zé)其實(shí)都是不可操作、虛設(shè)的東西。
工信部是隔著CNNIC和CONAC兩個(gè)機(jī)構(gòu)，在“監(jiān)督管理”中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名的管理工作，這就是工信部電管局角色缺陷，所謂：是可為，實(shí)難為也！
4.CNNIC角色含糊不清
CNNIC承擔(dān)的主要職責(zé)包括：互聯(lián)網(wǎng)地址資源注冊管理、互聯(lián)網(wǎng)調(diào)查與相關(guān)信息服務(wù)、目錄數(shù)據(jù)庫服務(wù)（Whois）、互聯(lián)網(wǎng)尋址技術(shù)研發(fā)、國際交流與政策調(diào)研等工作。本質(zhì)上CNNIC就是一個(gè)域名注冊局的角色，類似美國的VeriSing公司（負(fù)責(zé)管理.com、.net兩個(gè)域名及A根服務(wù)器）?；仡櫼幌翪NNIC域名的審核歷史，看一下CNNIC作為域名注冊管理機(jī)構(gòu)角色，這么多年來它都在干什么事：
●前置審核，有限代理商制階段（2002年9月1日之前）：由用戶或代理聯(lián)網(wǎng)注冊域名，將申請表和身份證明寄至CNNIC。CNNIC人員聯(lián)機(jī)對信息進(jìn)行校對，按照審核標(biāo)準(zhǔn)對域名名稱進(jìn)行審核。
●后置抽查審核，放權(quán)注冊商審核制階段（2002年9月1日至2009年12月13日止）：域名的注冊端口交給注冊商，用戶通過這些端口聯(lián)機(jī)注冊并開通域名繳費(fèi)、CNNIC后置審核，變更信息由注冊商進(jìn)行管控。
●政府專用域名嚴(yán)格審核制（2005年11月14日至今）：所有申請.gov.cn政府機(jī)構(gòu)專用域名注冊，必須提交申請表和身份證明，嚴(yán)格審核申請者身份，變更則由注冊商進(jìn)行管控，CNNIC不進(jìn)行審核。從2009年8月開始，.gov.cn政府機(jī)構(gòu)專用域名的注冊審核開始進(jìn)行網(wǎng)上驗(yàn)證代碼證、通過第三方查詢申請者電話號碼、進(jìn)行電話回訪的方式確認(rèn)實(shí)名制注冊。
筆者太太王秀玉從1999年進(jìn)入CNNIC工作以來，主要從事域名審核工作，曾有不少海內(nèi)外關(guān)注.CN域名審核工作朋友問她：何為域名審核工作？為什么不良網(wǎng)站還是可以通過審核？她的解釋就是：CNNIC審核域名，僅對域名的名字本身進(jìn)行審核，對其用途、網(wǎng)站內(nèi)容不進(jìn)行審核和監(jiān)控。但不理解的人太多了，因?yàn)橹挥蠧NNIC他們自己知道職責(zé)是什么，外界根本不知道，以為CNNIC的域名審核工作既是“法官”又是“警察”。
每年花很多費(fèi)用做域名推廣的CNNIC一直沒有公布它的審核標(biāo)準(zhǔn)或申明，它是遵循ICANN基本原則工作的，它未能讓公眾明白它的審核工作能做什么，審核什么？也未通過大眾媒體將自己嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徍肆鞒坦_介紹給公眾，使公眾對它的域名審核工作一無所知、外人由此會產(chǎn)生CNNIC的審核工作是“不作為”或者“亂審核”的猜測和臆斷。這就是CNNIC域名注冊服務(wù)體系對外宣傳深度不夠造成的結(jié)果。
●全部前置審核，有限注冊商制代理階段（2009年12月14日起）：從這個(gè)階段起，所有中國域名注冊商都依一系列公告被剝奪了域名審核權(quán)及Whois更改權(quán)。
可以見到，這時(shí)的CNNIC已經(jīng)承擔(dān)了“域名注冊管理機(jī)構(gòu)”應(yīng)盡的責(zé)任；“域名注冊服務(wù)機(jī)構(gòu)”部分責(zé)任；工信部電管局（備案審核）部分責(zé)任。因此，我們有理由相信，CNNIC已經(jīng)有了一個(gè)新的歷史角色，在這個(gè)階段，它已經(jīng)忘記了自己應(yīng)該依照《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》賦予的法律責(zé)任去做好自己應(yīng)該做的工作，而不應(yīng)該含糊不清“越俎代庖”，這將在法律上出現(xiàn)行政違規(guī)的危險(xiǎn)階段。
5.注冊商法律責(zé)任不作為
正如上面所描述，由于CNNIC從2009年12月14日起的一連串由域名審核制度變更而剝奪了注冊商在中國域名申請、審核中的權(quán)限，造成了注冊商法律責(zé)任不作為的問題越來越嚴(yán)重，包括：
●無法給用戶解釋申請的域名為何審核不通過。
●不鼓勵用戶申請中國域名，甚至人為制造由CNNIC審核不通過的假象。
●以審核成本上升為借口，任意漲價(jià)，打擊用戶申請中國域名購買、續(xù)費(fèi)欲望。
●鼓動域名代理商、域名終端用戶直接向CNNIC投訴審核不通過現(xiàn)象。
凡此種種問題，其實(shí)都是由于CNNIC近期角色含糊不清、在理解工信部電管局〔2009〕672號文件而采取的一些具體措施上，缺乏依法辦事這個(gè)關(guān)鍵原因造成的。再加上在實(shí)施全部域名申請注冊前置審核階段，標(biāo)準(zhǔn)解釋不清，缺乏調(diào)動公眾力量及注冊商資源及人力優(yōu)勢積極性，造成惡性循環(huán)。
6.現(xiàn)法規(guī)設(shè)計(jì)上的缺陷
綜合以上事實(shí)，筆者認(rèn)為《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》存在下列設(shè)計(jì)上的缺陷：
第一，工信部電管局的行政作為權(quán)限不足。例如，沒有賦予可以把注冊商直接解約的權(quán)限。
第二，工信部電管局存在過度授權(quán)。例如，把域名備案問題加進(jìn)CNNIC及注冊商工作中，這是屬于IDC同注冊商合同條款的監(jiān)管責(zé)任，從全球互聯(lián)網(wǎng)治理的經(jīng)驗(yàn)看，讓CNNIC做此前置審核工作，既不符合《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》賦予CNNIC的法規(guī)責(zé)任，也不符合網(wǎng)站建設(shè)的流程，更不符合域名的應(yīng)用不僅僅是建立網(wǎng)站（難道開通郵箱專用域名也必須申請ICP備案嗎？）的事實(shí)。
第三，注冊商一直存在有疏于職責(zé)現(xiàn)象。從媒體已經(jīng)公開的近幾年釣魚、詐騙、傳播病毒、手機(jī)淫穢色情網(wǎng)站作案及破案過程披露案情看，域名注冊商在遵守ICANN《注冊商認(rèn)證協(xié)議（RAA）》中的第3.7.8款及CNNIC一直要求的域名注冊信息必須“真實(shí)、完整、準(zhǔn)確”原則方面存在不足。這也是2009年12月9日CCTV“焦點(diǎn)訪談”《失控的域名》節(jié)目標(biāo)題基本屬實(shí)，而責(zé)任主要來自注冊商疏于監(jiān)管的原因。如何在《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》框架下，讓注冊商遵守ICANN的《注冊商認(rèn)證協(xié)議（RAA）》及CNNIC《域名注冊服務(wù)機(jī)構(gòu)申請書》及《域名注冊服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)議》條款，是值得各方面探討的。
以上三個(gè)方面，都是由于2004年版《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》存在設(shè)計(jì)上的缺陷而引起的問題。要加強(qiáng)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理體系建設(shè)，確實(shí)需要從立法角度，完善部門法規(guī)，各施其責(zé)，才能給中國域名服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展建立起法制機(jī)制。
粵公網(wǎng)安備44011302004697
