1.《中國互聯網絡域名管理辦法》2004年12月20日修正版
《中國互聯網絡域名管理辦法》（信息產業部第30號令）自2004年12月20日起施行。
作為中國互聯網絡域名管理的部門法規，它就是目前中國互聯網絡域名管理的“基本法”。在這部5年前施行的部門法規中，它由總則、域名管理、域
名注冊、域名爭議、罰則、附則共六章組成。其中：
第二條在中華人民共和國境內從事域名注冊服務及相關活動，應當遵守本辦法。
第三條定義了“域名”、“中文域名”、“域名根服務器”、“域名根服務器運行機構”、“頂級域名”以及本文有關兩個機構：域名注冊管理機構和域名注冊服務機構。
2.相關條款的責任界定
2004年《中國互聯網絡域名管理辦法》中，有3條是界定域名相關機構責任的：
●域名注冊管理機構：是指承擔頂級域名系統的運行、維護和管理工作的機構（目前有兩個中心：CNNIC和CONAC）。
●域名注冊服務機構：是指受理域名注冊申請，直接完成域名在國內頂級域名數據庫中注冊、直接或間接完成域名在國外頂級域名數據庫中注冊的機構（即“注冊商”）。
●原信息產業部負責中國互聯網絡域名的管理工作，主要職責是：（一）制定互聯網絡域名管理的規章及政策；（二）制定國家（或地區）頂級域名CN和中文域名體系；（三）管理在中華人民共和國境內設置并運行域名根服務器（含鏡像服務器）的域名根服務器運行機構；（四）管理在中華人民共和國境內設立的域名注冊管理機構和域名注冊服務機構；（五）監督管理域名注冊活動；（六）負責與域名有關的國際協調。
3.工信部電管局角色缺陷
從工業和信息化部網站查出原信息產業部負責中國互聯網絡域名的管理工作是劃歸電信管理局負責。
我們來參考一下全球互聯網域名、地址資源的管理機構ICANN的職能：ICANN成立于1998年，是由來自全球范圍的合作伙伴參與的非營利性機構，致力于保持互聯網的安全性、穩定性和互操作性，該機構促進競爭并制定互聯網唯一標識符的相關政策。I－CANN不會控制互聯網上的內容，它無法阻止垃圾郵件，也不處理與互聯網訪問相關的事宜。不過，通過在互聯網命名系統中進行協調，ICANN對互聯網的發展和進步產生了實實在在的重大影響。
因此，我們也可以看到ICANN聲明自己不負責什么，接著，再看一下ICANN近兩年來的兩個公告：
●在2008年10月3日，ICANN給北京新網互聯等兩家公司發出違約通知書，要求他們“限期15天解決域名數據庫（Whois）調查工作”。這兩家注冊商違反了ICANN注冊商認證協議RAA中的第3.7.8款，這個條款要求注冊商“……接到任何人有關已注冊的域名的聯系信息不準確的通知后，相應的域名注冊商要對投訴的不準確問題采取合理的步驟進行調查。如果注冊商掌握了被投訴域名信息不正確后，注冊商應該采取合理的措施進行修正。”如果北京新網互聯等兩家公司無法修正上述通知中違反合同條款行為，可能采取包括終止合同的措施。
●2009年11月25日，三家注冊商失去了ICANN的認證資格，ICANN公告說終止了與三家認證注冊商的協議。
ICANN的CEO兼總裁在《2009年——域名界歷史性的一年》一文中回顧2009年工作中兩項有關本文主題：
●2009年5月份ICANN董事會批準經修訂的注冊商資格協議（RAA），新協議增加了很多新的條款。
●加強了注冊商合同履約監督工作。一年來處罰、解約的注冊商數量是近年最多的，解約原因包括：違反Whois規范，數據代管違規，未支付ICANN費用，企業破產和“統一域名爭議解決政策（UDRP）”違規等。
從ICANN的角色定位及近兩年來它修訂的注冊商資格協議（RAA）、處罰、解約的注冊商例子，再看一下《中國互聯網絡域名管理辦法》中實施“在中華人民共和國境內從事域名注冊服務及相關活動，應當遵守本辦法”的執法（規）機構自2002年《中國互聯網絡域名管理辦法》（第一版）頒布以來的首份罰單，是2009年3月13日執罰的《工信電管罰字第1》。那么是不是《中國互聯網絡域名管理辦法》界定的處罰事項，從2002年以來注冊商就從來沒有發生（或者沒有人向工信部電管局舉報過）呢？事實并不是如此。而且，筆者在2009年12月16日參加工信部在北京召開專項行動工作會議上，向王安平處長詢問“為何工信部電管局不學習ICANN，直接把注冊商除名”這個問題時，他說，《中國互聯網絡域名管理辦法》沒有寫上這個權限。因此，《中國互聯網絡域名管理辦法》中工信部負責中國互聯網絡域名的管理工作的“監督管理”主要職責其實都是不可操作、虛設的東西。
工信部是隔著CNNIC和CONAC兩個機構，在“監督管理”中國互聯網絡域名的管理工作，這就是工信部電管局角色缺陷，所謂：是可為，實難為也！
4.CNNIC角色含糊不清
CNNIC承擔的主要職責包括：互聯網地址資源注冊管理、互聯網調查與相關信息服務、目錄數據庫服務（Whois）、互聯網尋址技術研發、國際交流與政策調研等工作。本質上CNNIC就是一個域名注冊局的角色，類似美國的VeriSing公司（負責管理.com、.net兩個域名及A根服務器）。回顧一下CNNIC域名的審核歷史，看一下CNNIC作為域名注冊管理機構角色，這么多年來它都在干什么事：
●前置審核，有限代理商制階段（2002年9月1日之前）：由用戶或代理聯網注冊域名，將申請表和身份證明寄至CNNIC。CNNIC人員聯機對信息進行校對，按照審核標準對域名名稱進行審核。
●后置抽查審核，放權注冊商審核制階段（2002年9月1日至2009年12月13日止）：域名的注冊端口交給注冊商，用戶通過這些端口聯機注冊并開通域名繳費、CNNIC后置審核，變更信息由注冊商進行管控。
●政府專用域名嚴格審核制（2005年11月14日至今）：所有申請.gov.cn政府機構專用域名注冊，必須提交申請表和身份證明，嚴格審核申請者身份，變更則由注冊商進行管控，CNNIC不進行審核。從2009年8月開始，.gov.cn政府機構專用域名的注冊審核開始進行網上驗證代碼證、通過第三方查詢申請者電話號碼、進行電話回訪的方式確認實名制注冊。
筆者太太王秀玉從1999年進入CNNIC工作以來，主要從事域名審核工作，曾有不少海內外關注.CN域名審核工作朋友問她：何為域名審核工作？為什么不良網站還是可以通過審核？她的解釋就是：CNNIC審核域名，僅對域名的名字本身進行審核，對其用途、網站內容不進行審核和監控。但不理解的人太多了，因為只有CNNIC他們自己知道職責是什么，外界根本不知道，以為CNNIC的域名審核工作既是“法官”又是“警察”。
每年花很多費用做域名推廣的CNNIC一直沒有公布它的審核標準或申明，它是遵循ICANN基本原則工作的，它未能讓公眾明白它的審核工作能做什么，審核什么？也未通過大眾媒體將自己嚴謹的審核流程公開介紹給公眾，使公眾對它的域名審核工作一無所知、外人由此會產生CNNIC的審核工作是“不作為”或者“亂審核”的猜測和臆斷。這就是CNNIC域名注冊服務體系對外宣傳深度不夠造成的結果。
●全部前置審核，有限注冊商制代理階段（2009年12月14日起）：從這個階段起，所有中國域名注冊商都依一系列公告被剝奪了域名審核權及Whois更改權。
可以見到，這時的CNNIC已經承擔了“域名注冊管理機構”應盡的責任；“域名注冊服務機構”部分責任；工信部電管局（備案審核）部分責任。因此，我們有理由相信，CNNIC已經有了一個新的歷史角色，在這個階段，它已經忘記了自己應該依照《中國互聯網絡域名管理辦法》賦予的法律責任去做好自己應該做的工作，而不應該含糊不清“越俎代庖”，這將在法律上出現行政違規的危險階段。
5.注冊商法律責任不作為
正如上面所描述，由于CNNIC從2009年12月14日起的一連串由域名審核制度變更而剝奪了注冊商在中國域名申請、審核中的權限，造成了注冊商法律責任不作為的問題越來越嚴重，包括：
●無法給用戶解釋申請的域名為何審核不通過。
●不鼓勵用戶申請中國域名，甚至人為制造由CNNIC審核不通過的假象。
●以審核成本上升為借口，任意漲價，打擊用戶申請中國域名購買、續費欲望。
●鼓動域名代理商、域名終端用戶直接向CNNIC投訴審核不通過現象。
凡此種種問題，其實都是由于CNNIC近期角色含糊不清、在理解工信部電管局〔2009〕672號文件而采取的一些具體措施上，缺乏依法辦事這個關鍵原因造成的。再加上在實施全部域名申請注冊前置審核階段，標準解釋不清，缺乏調動公眾力量及注冊商資源及人力優勢積極性，造成惡性循環。
6.現法規設計上的缺陷
綜合以上事實，筆者認為《中國互聯網絡域名管理辦法》存在下列設計上的缺陷：
第一，工信部電管局的行政作為權限不足。例如，沒有賦予可以把注冊商直接解約的權限。
第二，工信部電管局存在過度授權。例如，把域名備案問題加進CNNIC及注冊商工作中，這是屬于IDC同注冊商合同條款的監管責任，從全球互聯網治理的經驗看，讓CNNIC做此前置審核工作，既不符合《中國互聯網絡域名管理辦法》賦予CNNIC的法規責任，也不符合網站建設的流程，更不符合域名的應用不僅僅是建立網站（難道開通郵箱專用域名也必須申請ICP備案嗎？）的事實。
第三，注冊商一直存在有疏于職責現象。從媒體已經公開的近幾年釣魚、詐騙、傳播病毒、手機淫穢色情網站作案及破案過程披露案情看，域名注冊商在遵守ICANN《注冊商認證協議（RAA）》中的第3.7.8款及CNNIC一直要求的域名注冊信息必須“真實、完整、準確”原則方面存在不足。這也是2009年12月9日CCTV“焦點訪談”《失控的域名》節目標題基本屬實，而責任主要來自注冊商疏于監管的原因。如何在《中國互聯網絡域名管理辦法》框架下，讓注冊商遵守ICANN的《注冊商認證協議（RAA）》及CNNIC《域名注冊服務機構申請書》及《域名注冊服務機構協議》條款，是值得各方面探討的。
以上三個方面，都是由于2004年版《中國互聯網絡域名管理辦法》存在設計上的缺陷而引起的問題。要加強中國互聯網絡域名管理體系建設，確實需要從立法角度，完善部門法規，各施其責，才能給中國域名服務產業健康發展建立起法制機制。
粵公網安備44011302004697
